城市規劃與城市可持續發展初探

 1 引言

   世紀之交的我國麵臨著人口、資源、環境與社會經濟協調發展的挑戰。隨著我國社會經濟的發展,城市化進程加快,城市特別是大城市和特大城市麵臨的形勢更加嚴峻。如何確定城市的性質、規模和發展方向,走可持續發展之路,是當前必須回答的問題。
人們通常把在一定時期內實現城市的經濟和社會發展目標,確定城市性質、規模和發展方向,合理利用城市土地,協調城市空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排稱之為城市規劃。
國內外經驗證明,一個城市的建設和管理,首先取決於科學合理的城市規劃,並以之為依據,指導城市開發、建設和管理 ; 城市的合理發展,首先必須通過科學地預測和規劃,明確城市的性質、規模、發展方向和發展格局,在規劃的指導和調控下,有步驟、分階段地實現城市的發展目標。隨著城市社會經濟活動規模的擴大和城市係統整體功能的複雜化,對城市規劃的要求不斷提高,城市規劃的重要性也更加突出。

2 我國城市規劃的現狀及其思考
  建國以後,我國的城市規劃經曆了一個曲折的發展過程,在“一五”期間,為滿足大規模經濟建設的需要,約有150個城市進行了初步規劃,有些城市還編製了部分詳細規劃,一批城市按照規劃初步形成了現代城市的框架,並對以後城市的進一步建設和發展奠定了基礎。1958年後,城市規劃的發展出現了失誤,到60年代初期,作出了暫時不搞城市規劃的錯誤決策。文化大革命期間,城市規劃工作幾乎停滯,導致一些城市發展失控,管理混亂,造成了難以挽回的損失。1979年以來,城市規劃工作重新受到重視,得到了迅速恢複和發展。1989年12月26日,我國頒布了《中華人民共和國城市規劃法》,使城市規劃走上了法製的軌道。特別是1996年國務院下發了《關於加強城市規劃工作的通知》,它是在總結了近年來城市規劃工作經驗的基礎上,依據“兩個根本性轉變”和科教興國與可持續發展“兩個戰略”作出的重要決策。該文件充分肯定了城市規劃作為政府宏觀調控重要手段的地位和作用,要求各級政府切實維護城市規劃的嚴肅性,切實發揮城市規劃對城市土地和空間資源的調控作用,促進城市社會、經濟、環境協調發展。要求在城市發展上改變以往盲目擴大規模的外延式發展模式,走優化城市結構、完善城市功能、集中統一管理的道路,提高城市的可持續發展能力。
目前我國的城市規劃,大多是按照如下的步驟進行:資料的收集和研究→社會經濟狀態分析→確定城市性質、規模和發展方向→確定城市規劃的目標→根據目標分解為具體指標→按照以上問題提出不同的規劃方案→研究不同方案的利弊→確定總體規劃→按照總體規劃進行分區規劃→詳細規劃→近期實施方案製定→建設規劃的管理。通常情況下,規劃的重點在於城市土地和空間資源的規劃和管理,城市規劃的著眼點是城市的社會經濟的發展。雖然在有關城市規劃的法規中提出了社會、經濟、人口、資源、環境的協調發展,但在實際操作時由於缺乏必要的保證措施和有效的實施手段,往往忽略了資源和環境的問題,而把主要注意力放在人口和社會經濟的發展上。
改革開放以來,我國的城市化進程明顯加快,但與此同時,在許多大中城市不同程度地出現了諸如水資源緊張、能源短缺、廢棄物汙染、大氣環境質量惡化、中心區人口過密、基礎設施特別是道路交通設施嚴重滯後等現代城市通病,這些問題一方麵對城市居民的生產、生活帶來了現實的負麵影響,同時也給城市係統的正常運轉和今後的長期發展埋下了不容忽視的隱患。如何尋求適合我國國情的城市發展道路,有效地解決城市發展過程中存在的問題和矛盾,是未來城市規劃工作中麵臨的一項重大課題。由於我國城市規劃發展的曆史較短,與迅速變化的城市發展形勢相比,現行城市規劃中還存在著一些亟待改進的薄弱環節,如:由於城市規劃編製時目標不夠完善,在分析確定城市發展目標時缺乏資源和環境的約束,導致了有些城市規劃本身的先天不足;由於我國正處於經濟轉軌時期,由於體製的原因,城市規劃的法製和管理還尚待完善,實施與規劃還有相當距離,城市發展上難以改變以往的盲目擴大規模的外延式的發展模式等。有鑒於此,從可持續發展的觀念出發,探索與之相適應的城市規劃的理論和方法,以城市規劃為首要環節,保證實現城市社會、經濟、人口、資源、環境的協調發展,無疑具有十分重要的意義。

3 可持續發展觀點的啟示
可持續發展作為一種全新的發展觀在1992年裏約熱內盧聯合國環境與發展大會上得到全球的共識。可持續發展是指經濟、社會、人口與資源和環境的協調發展,既滿足當代人不斷增長的物質文化生活的需要,又不損害滿足子孫後代生存發展對大氣、淡水、海洋、土地、森林、礦產等自然資源和環境需求的能力。1994年我國政府率先製定了中國的可持續發展戰略 《中國21世紀議程 中國21世紀人口、環境與發展白皮書》。此後國務院專門發文,要求各地區、各部門將《中國21世紀議程》的基本思想和內容納入國民經濟和社會發展計劃,並強調要提高全民可持續發展意識,建立和完善相關製度。黨的十五大報告中指出:“我國是人口眾多、資源相對不足的國家,在現代化建設中必須實施可持續發展戰略。堅持計劃生育和保護環境的基本國策,正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關係。”
我國人口眾多,許多資源相對短缺,經濟建設過程中麵臨著沉重的資源環境壓力。由於我國大中城市人口密集,社會經濟活動高度集中,城市建設與管理的任務繁重,社會經濟發展與資源環境之間的矛盾與西方國家相比更為突出,在城市規劃中貫徹可持續發展思想尤為重要。
當前,可持續發展觀念至少在如下幾方麵對進一步完善我國城市規劃提出了新的要求:
(1)如何確立與可持續發展要求相適應的城市規劃的指導思想與規劃方法體係;
(2)在規劃環節怎樣才能保證城市發展實現由粗放型向集約型的轉變;
(3)如何體現“科教興市”從總體上對城市發展的推動和促進作用;
(4)資源、環境作為城市發展的客觀約束,通過何種形式才能在城市總體規劃中得到有效反映;
……
顯然,對上述問題的回答將使ag平台的城市規劃工作更好地適應和體現可持續發展的思想,從而有助於實現城市社會經濟與資源環境的協調發展。

4 可持續發展觀念下城市規劃的思路框架
實現城市的可持續發展,要求在城市規劃中除了包括常規的規劃內容之外,還必須綜合考慮城市發展的資源與環境問題,預測在不同政策方案下,城市係統的發展水平和資源環境狀況,在環境容量與環境承載力兩個關鍵指標的約束下,製定城市的發展方案及相應的發展對策建議,為了達到上述目的,需要對城市規劃的內涵進行必要的拓展,形成可持續發展觀念下城市規劃的新思路(見圖1)。

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圖1 可持續發展觀念下的城市規劃示意圖

  圖1僅對產生總體規劃方案的過程進行了描述,實際上,在其後的分區規劃和詳細規劃中都應按照類似的步驟考慮環境與資源的約束。
由圖1可見,城市規劃是一個反複迭代的過程,在所示的比較環節處,如果城市規劃的初步方案突破了城市的環境承載力及城市的資源供給力,則要求進行相應的需求管理,對城市的社會經濟發展需求進行控製,據此在環境指標和資源指標下得出一個新的城市規劃方案,再與環境承載力和資源供給力比較,直至滿足為止。這種城市規劃新思路要達到的基本目標是綜合需要與可能,建立一個滿足社會經濟發展和人民生活需要的城市係統 ; 同時必須考慮城市環境承載力和城市資源供給力,將城市的資源環境消耗確定在一個合理的限度之內。
根據研究目標設立了兩個決策作用點:城市交通環境承載力和城市資源供給力。城市環境承載力即城市環境對汙染承載能力;城市資源供給力即城市的資源(包括土地、淡水、森林、能源等資源)對城市發展的供給能力。對於任何區域,按照可持續發展的要求,城市的資源利用和城市的環境汙染都是有一定限度的,超過限度將製約社會經濟的發展。
圖1所示的城市規劃思路具有如下三個顯著特點:
(1)規劃內容已不局限於城市本身的發展,而是將與之關聯的人口、經濟、社會、資源、環境等諸多因素納入規劃過程,在保證上述因素相互協調和相互促進的前提下,尋求城市適宜的發展規模、發展速度與發展方式;特別在規劃的開始,就把城市的環境分析和城市的資源分析和城市發展的需求分析一並考慮,由此得出平衡城市發展的總體規劃初步方案。
(2)整個規劃的出發點不僅是以往的城市社會經濟發展與城市土地及空間資源的關係,而特別強調了城市環境承載力和資源供給力。這是可持續發展觀念對城市規劃提出的新的要求。
(3)資源環境體係的基本承載力是決策城市規劃方案的一個十分重要的控製點,即規劃方案中建議的城市規劃不能突破城市的環境承載力和資源供給力。需要說明的是,城市規劃方案的確定並不是被動的接受承載力和供給力指標的約束。(下轉25頁) (上接14頁)隨著科技的不斷進步,環境汙染的排放因子和經濟發展的資源消耗特性會相應發生變化,導致環境承載力不斷增大和資源供給力的加大,以及城市係統允許發展規模上限的擴大。可見,環境承載力和資源供給力指標的引入,保證了城市發展與資源環境之間的良性互動,這是可持續發展思想的具體體現。
總之,上述規劃思路充分考慮到客觀條件對城市發展的約束及科技進步對城市發展的能動作用,以之作為規劃工作的出發點,將有助於從規劃環節保證實現城市的內涵型、集約式發展以及“科教興市”戰略的貫徹實施。